En 2008-2009, le fonctionnement de l’Assemblée nationale a subi de nombreux – profonds ? – changements. Avant de nous pencher sur la genèse de cette réforme, nous nous interrogerons sur les présupposés de cette réforme.
Si l’on éprouve le besoin de réformer, c’est parce que
1) l’Assemblée est coupable ( victime ? ) d’un certain nombre de maux auxquels il faut remédier;
2) l’Assemblée continue – malgré tout – à remplir des fonctions indispensables pour la société et la démocratie.

En fait, ce sont les députés eux-mêmes que nous interrogerons car les analyses ci-dessous prennent appui sur le discours même des députés tel qu’il est retranscrit dans le Compte-rendu intégral des débats.

Nous étudions ici le premier attendu : de quels maux souffre l’Assemblée nationale ?

l’éternelle complainte du député
le « poids de l’exécutif »
la « boîte à outils » de l’« exécutif »
l’obstruction
( « maladie infantile de la démocratie parlementaire »)
l’« inflation législative »

l’éternelle complainte du député

Un député dit :
« Comment ignorer toutes les dispositions qui desserrent les contraintes qui pèsent sur les assemblées ? Soyons réalistes : depuis que je siège à l’Assemblée, j’entends, comme beaucoup d’entre vous, la complainte du député résigné ou désabusé. Le spleen du parlementaire qui veut faire avancer une idée, mais se retrouve prisonnier des procédures et du poids de l’exécutif, est bien connu. »[ J.CHARTIER ]

La complainte n’est pas nouvelle.
Le monde du 11 juillet 1989 publiait un article intitulé :  « Le vague à l’âme des parlementaires » ;
celui du 11 juillet 1989 nous alertait sur « Le spleen rose des députés PS »
( en sous-titre : « Certains claquent la porte, d’autres se replient sur leur circonscription, quelques-uns tentent de réagir en rêvant d’une rénovation de la vie politique. »)

Témoignage d’un député nouvellement élu.

Jacques Valax. Dans quelques jours, cela fera vingt-quatre mois à peine que je serai devenu député. Déjà se pose à moi la question : député pour quoi faire ?
J’étais arrivé plein de fougue, de volonté, de motivation, d’espoir. J’avais promis de me battre pour que les lois soient mieux faites, plus réfléchies, plus pragmatiques, plus efficaces, plus simples, plus compréhensibles enfin.
Je croyais encore applicable et moderne le principe sans cesse rappelé par Montesquieu : « Les lois inutiles affaiblissent toujours les lois nécessaires. »
La désillusion fut rapide, et avant que n’apparaisse la frustration, je voudrais vous dire mon sentiment, au moment où le monde parlementaire va plus encore sombrer dans l’irréel et le superflu, voire l’inutile.

Souvent, la complainte prend la forme d’une « chronique d’une mort annoncée » et les députés évoquent souvent le « déclin » – d’un Parlement qui se ferait « hara-kiri ».

Dites-nous tout, mesdames et messieurs les députés ! Qu’est-ce-qui ne va pas dans cette enceinte pas comme les autres … puisque c’est « ICI » qu’est la « nation assemblée » ?

Le « poids de l’exécutif»

A gauche ,
J.M.AYRAULT affirme : « Le soutien dû au Gouvernement agit parfois comme une camisole d’ennui sur le député de la majorité. »
N. MAMERE parle, à propos de l’Assemblée, d’une « chambre d’enregistrement soumise au bon vouloir de l’exécutif » … d’une « armée des ombres » « au service d’un exécutif qui décide de tout ».
J.Y. Le Bouillonec accuse la droite de vouloir « rabaisser le rôle de l’Assemblée nationale à celui de scribe de l’exécutif ».
R.DOSIERE pense que les choses se sont aggravées depuis la présidence de N.SARKOZY : « Depuis 2007, la pratique présidentielle réduit encore plus cette distinction. [ entre l’exécutif et le législatif ]  Le chef de l’État, contrairement à ses prédécesseurs, se comporte en chef de la majorité. »
Pour J.P. BRARD, « la V^e République, par le biais du parlementarisme organisé, rationalisé, encadré, corseté – comment faut-il dire ? – a souvent relégué les assemblées dans un rôle mineur. »

… « Parlementarisme organisé, rationalisé, encadré, corseté » … … J.C.LAGARDE [ Centre ] parlera d’un « d’un parlementarisme arraisonné par le gouvernement » ( « par tous les gouvernements », précisera-t-il.).
Et le député de s’étonner du fait que « quand le Parlement ne vote pas selon les souhaits du Gouvernement », « on parle immédiatement de crise ou de conflit » ( «  Là où un pays démocratiquement mûr ne verrait que le cours normal du débat législatif. » ).

A droite aussi,
B.PLANCHER constate amèrement : « Nous ne disposons aujourd’hui que de très peu de tels outils. » Selon lui, les députés n’ont le choix qu’ entre « l’arme atomique »  [ la motion de censure] et « le pistolet à eau » ( c’est-à-dire la possibilité de modifier à la marge les textes présentés par le Gouvernement » ).

Décidément, l’exécutif, «  par nature » , « n’est pas forcément bien disposé à l’égard de la chose parlementaire » ( Qu’en termes élégants, ces choses-là sont dites, n’est-ce pas M. GOASGUEN ! ).

En corollaire :  le sentiment d’impuissance.

« Chacun de nous a ressenti un jour l’impuissance du Parlement. » … d’où « la complainte du député résigné ou désabusé » et « le spleen du parlementaire » [ J.Chartier ]
« La conjugaison d’un mode de scrutin exclusivement majoritaire à deux tours et d’un arsenal constitutionnel anti-Parlement, à disposition permanente du Gouvernement, ont progressivement rendu le Parlement impuissant à peser réellement les décisions importantes. En réalité, sous les majorités de droite comme de gauche, dans 99 % de ces décisions, le Gouvernement décide et le Parlement exécute. » [ J.C.LAGARDE ]

De là, les parties de ping-pong sur le thème des « godillots ».
M. Jean-François Copé. Plus personne dans cette assemblée n’a envie d’entendre parler des députés « godillots », ces députés qui, depuis 1958, quelle que soit la majorité à laquelle ils appartenaient, avaient vocation à voter les yeux fermés. […]
M. François Brottes. Vous êtes des godillots !
M. Benoist Apparu. Peut-être, mais être des godillots de la rue de Solferino comme vous, ce n’est pas beaucoup mieux. (Protestations sur les bancs du groupe SRC.)

la « boîte à outils » de l’« exécutif »

« Le Gouvernement dispose des moyens de lutter efficacement contre les manœuvres de retardement. [ Il ] dispose du 49-3, mais aussi du 44-3, autrement dit le vote bloqué, […]
[ Ajoutons ] les articles 40 relatif à la recevabilité financière, 41 relatif à l’irrecevabilité générale, 44-2 relatif aux amendements non examinés en commission, sans oublier la deuxième délibération prévue par l’article 101 de notre règlement. » [ R.Dosière ]
N’en jetez plus ! …

De tous ces instruments barbares, le plus connu est le 49-3 qui permet au gouvernement de faire passer un texte sans vote en engageant sa responsabilité.
« L’article 49-3 est un élément-clef de ce que l’on a appelé le parlementarisme rationalisé ( et que  J.C. LAGARDE appelle le « parlementarisme arraisonné » )
« L’article 49-3 reste le symbole d’une République qui a toujours préférer faire prévaloir la force de l’exécutif plutôt que de donner le dernier mot au pouvoir législatif. » [ A.MONTEBOURG ]
En plus guerrier, cela donne : «  La bombe atomique est là, comme force de dissuasion. » [B.DEBRE ]
C’est l’équivalent , en droit parlementaire, de « de la guerre thermonucléaire globale », c’est-à-dire « le moment où l’on tue toute vie. » [ J.J.URVOAS / ce que les socialistes disaient-du-49-3 ]

Le vote bloqué [44-3] n’est pas mal non plus car, à la différence du 49-3 – qui implique une délibération préalable en conseil des ministres – il est  « d’emploi facile » car « il est à la disposition du membre du Gouvernement qui est en séance. » « S’impose alors à l’Assemblée, dans toute sa rigueur, l’alternative « à prendre ou à laisser». [ R.DOSIERE [1] ]

L’article 40 – moins connu du grand public – est la bête noire des députés qui veulent présenter des amendements novateurs :  cet permet en effet de ne pas soumettre à la délibération – et donc au vote – tout article qui génère des dépenses nouvelles .
« Les ministres ont beau jeu de répondre à l’opposition qu’elle ne propose jamais rien. Mais pour pouvoir construire un contre-projet crédible, encore faut-il expliquer quelles dépenses nous proposons de supprimer et quelles autres nous voulons créer. Toutes choses que l’article 40 nous empêche de faire. » [M.BILLARD ]

Il faudrait parler aussi … … de la procédure d’urgence [ une seule lecture dans chacune des Chambres / pas de navette ] …
« L’urgence, chacun doit le savoir, ce n’est pas parce qu’il y a une crise, c’est tout simplement parce que le Gouvernement veut aller plus vite. Les statistiques que donne le rapporteur dans son rapport sont éloquentes, ce sont pratiquement 50 % des textes qui sont discutés en urgence, et souvent d’ailleurs les plus importants. Or ce sont eux qui sont examinés dans les délais les plus courts. » [ R.DOSIERE ]
… des ordonnances …
« On encombre l’ordre du jour de nos assemblées avec des textes comme celui sur les chiens mordeurs, alors que, dans le même temps, on adopte par voie d’ordonnance des mesures importantes. » [ F.de RUGY ]

Bref ! il ne s’agit plus d’une « boîte à outils » … mais d’un « arsenal » !.

Et encore, il ne s’agit là que de qui est prévu dans les textes. Dans la pratique, le gouvernement utilise à l’envi d’autres « ressources » …
… Il peut, par exemple, demander à la Chambre qui délibère en second une « adoption conforme », dès la première lecture … ce qui implique de n’adopter aucun amendement nouveau ( « C’est tout de même le comble dans le piétinement du rôle des députés ! »/ F.de RUGY ] …
… Il peut aussi – et là, « le comble dans le piétinement du Parlement [ est ] atteint » [le même ] – représenter « sans la moindre hésitation, sans vergogne, à l’identique » des textes rejetés. [ « Cela s’est produit deux fois, et sur des sujets d’importance : les OGM et Internet ! » ] …

Alors … il ne faut pas s’étonner qu’il y ait de l’absentéisme !

« Ajoutons à cela que nous n’avons pas la maîtrise de notre ordre du jour, ni le temps disponible de réfléchir ou d’échanger sur les textes […]  Dès lors, il ne faut évidemment pas s’étonner que l’on soit confronté à un hémicycle régulièrement vide et à un absentéisme considérable. » [B.PLANCHER ]
Le député ajoute : « Quand on explique à nos électeurs combien nous sommes et combien d’entre nous siègent effectivement dans l’hémicycle, cela provoque la stupeur. »

De la « stupeur » ! … d’autres parleront de « discrédit » …
J.P.SOISSON se plaint de parler « devant un hémicycle quasiment vide » – et pourtant, nous sommes en plein débat sur les institutions ! – : « C’est la première fois, en quarante ans ! […] C’est dire l’intérêt que nos collègues portent à ce débat et le discrédit qui s’attache à notre assemblée ! »

L’obstruction …
… « maladie infantile de la démocratie parlementaire » …

Qu’est-ce que l’obstruction ?
« Selon une définition, couramment retenue, d’Olivier Duhamel et Yves Meny, il s’agit de la « pratique parlementaire qui consiste à faire un usage extensif de toutes les possibilités offertes par la Constitution et par le règlement pour faire durer un débat parlementaire et, si possible, empêcher l’adoption d’un texte« ». [ J.MALOT ] 

J.M.AYRAULT en a donné une autre définition. L’obstruction, c’est …  « la maladie infantile de la démocratie parlementaire ».

Et J.F.COPE se fait un malin plaisir de lui rappeler cette définition que l’intéressé avait peut-être oubliée !
M. Jean-François Copé. Un peu excédé donc, Jean-Marc Ayrault avait publié, le 4 novembre 1998, une tribune dans laquelle il dénonçait ce que les Américains appellent le filibustering.
M. René Dosière. Parlez français !
M. Jean-François Copé. C’est, disait-il, « la maladie infantile de la démocratie parlementaire » (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.) […] Jean-Marc Ayrault déclarait à l’époque [ …] je le cite : « Ainsi, par des techniques rustiques, l’opposition peut-elle ralentir l’adoption des textes et réussir quelques « coups » en envoyant pour quelques heures des commandos de députés mobilisés brièvement. »

Dans le débat en cours, J.M.AYRAULT dira :
« J’ai été le président d’un groupe majoritaire. Ce que vous ressentez parfois, je l’ai ressenti comme vous. Comme vous, j’ai dénoncé la multiplication des amendements, les fameux « amendements cocotiers » – expression due aux pratiques de M. Toubon lors du débat sur la loi des nationalisations.
Comme vous, il m’est arrivé de ronger mon frein lorsque l’opposition d’alors – c’est-à-dire vous, mesdames et messieurs les députés de droite – monopolisait la parole, et que la consigne sur nos bancs était de ne pas répondre aux provocations. Comme vous, j’ai été requis en pleine nuit pour assurer une majorité dans l’hémicycle. Comme vous, j’ai terminé certaines séances excédé par la longueur des échanges. »

J.F.COPE va aussi convoquer A.MONTEBOURG comme témoin …
Mais ce n’est pas seulement Jean-Marc Ayrault qui parle ainsi ! Arnaud Montebourg ne disait rien d’autre lorsqu’il évoquait en 1997, à propos du texte de Jean-Pierre Chevènement relatif à l’immigration, « la droite [qui] a décidé de mener une guérilla parlementaire, en mobilisant plusieurs escouades de combat, une de jour, une de nuit ».
Et il concluait : « Tout cela est épuisant. »
… mais il s’agira là d’un témoin à charge … contre la droite !

Qu’importe, celle-ci est prête à l’autocritique :
« Déposer des milliers d’amendements, cela porte un nom – un nom que nous qui siégeons à la droite de cet hémicycle sommes à l’aise pour prononcer, puisque nos aînés en sont les inventeurs : cela s’appelle l’obstruction. »  [ J.F.COPE ]
« Trop longtemps, nous avons eu tendance à considérer qu’un bon parlementaire se reconnaissait notamment à sa parfaite utilisation du règlement de notre assemblée, ainsi qu’à sa capacité à supporter les cris de certains…
Les mots quorum ,  rappel au règlement ,  suspension de séance  ou  scrutin public  sonnaient alors à nos oreilles comme autant d’armes mises à notre disposition pour empêcher le Gouvernement et sa majorité de légiférer sereinement. » [ MARIANI ]
« Malgré les déclarations des uns et des autres, nous avons tous conscience que ce genre d’exercice ridiculise et abaisse le Parlement dans l’esprit de nos concitoyens. » [ J.C.LAGARDE ]

L’« inflation législative»

… « inflation législative » … « déferlement législatif » … « frénésie législative » ( « qui ressemble d’ailleurs à « une véritable diarrhée politique«  »  …
… Le diagnostic semble établi … et partagé ! …
… encore que, dira un député ( médecin ? ) … « on donne à l’opinion le sentiment d’une embolie législative »

… les causes ? …:
… « organisation chaotique d’un ordre du jour surchargé »  … « rythme frénétique » («  nous siégeons nuit et jour » ) … « bousculade indécente de l’urgence » …

… les conséquences ? …
… «  le nombre des pages du Journal officiel dédiées à la publication des lois a triplé en vingt ans » …
… des « lois, mal rédigées et examinées dans l’émotion du moment » …
… une  « législation de l’à-peu-près » … « au risque du n’importe quoi » … qui relève de « l’irréel » et du « superflu » … « voire [ de ] l’inutile » …
… « tout un fatras de lois déclaratives ou incantatoires » … qui produisent un « droit à l’état gazeux » …
et, en définitive, « seulement 30 % des lois que nous votons deviennent applicables » ( « C’est que nous légiférons beaucoup trop, parce que notre ordre du jour est sous la pression constante de tous les gouvernements depuis vingt ans. » [J.C.LAGARDE ]

« Aujourd’hui, la loi est provisoire. La loi votée appelle d’autres lois, et l’inflation se nourrit d’elle-même.  Les lois éphémères viennent servir des vérités saisonnières. Le changement permanent rend impossible l’assimilation par les autorités judiciaires ou l’administration elle-même dont le travail consiste pourtant à les appliquer ou à les faire appliquer. [ J.M.AYRAULT ] «
Qui peut croire que les lois bâclées assurent des décisions durables ? Lorsque la loi est mal pensée, mal élaborée, mal mise en œuvre, elle est à peine votée qu’il faut déjà penser à la corriger ou même à la remplacer ! » [ le même/ voir exemples [2]]

Le procès est sans appel …
Les fauteurs de trouble reconnaissent ( partiellement ) leurs torts …
« L’Assemblée nationale fonctionne mal. Et cela nourrit l’antiparlementarisme. » [ J.M.AYRAULT ]

La complexité est totale pour le citoyen, censé ne pas ignorer la loi.
Mes chers collègues, des sages avant nous avaient su dire un certain nombre de vérités. Dès l’Antiquité, Xénophon nous interroge : « Comment pourrait-on penser que les lois ou l’obéissance aux lois sont une affaire sérieuse, alors que ceux-là même qui les ont établies les changent ? » […]
À force de chercher à faire croire que vous – pour l’heure, c’est la droite qui fait figure d’accusé – vous agissez, vous créez la défiance, vous induisez la démoralisation du citoyen alors que vous prétendez être à ses côtés. »

Au-delà du « spleen » … au-delà de la « complainte » … ne faut-il pas aller au fond du problème et tenter de purger l’abcès ?
Encore faut-il que l’Assemblée soit un corps potentiellement sain … que ses débats ne soient pas structurellement « stériles »  [« Les débats ne sont jamais stériles. » ] … bref, encore faut-il que l’Assemblée serve – encore ? – à quelque chose !